当前位置： 大黄蜂 >> 大黄蜂的繁衍 >> 智库唐小松孙玲北美自贸协定重谈及其影响
年1月1日，美加墨签订的《北美自由贸易协定》(NorthAmericanFreeTradeAgreement，NAFTA)正式生效，意在降低关税、减少贸易壁垒、增强北美地区竞争力。NAFTA签订后，美加墨三国经济一体化程度加深，北美地区贸易额从年的亿美元增长至年的1.1万亿美元。但NAFTA也造成了美国同加墨两国的贸易逆差加大、美国投资外溢、制造业就业岗位流失等诸多问题，因此备受责难。在其实施之后，多位美国总统候选人承诺要重新修订NAFTA，但少有人真正付诸行动。奥巴马也曾经试图对NAFTA进行重谈，但迫于压力未能实现。最终在特朗普政府主导下，NAFTA2.0谈判正式开始。经过1年多的谈判，美墨加三方达成一致，签订新的美墨加协定(USMCA)，经国会批准后新协定预计将于年1月正式生效。新版USMCA协议中特别加入限制北美各国同非市场经济体达成自贸协定的“毒丸”条款。谈判虽已结束，但NAFTA重谈对美国、对北美以及世界经济秩序造成的影响却远未完结，本文试图通过梳理谈判历程对其影响进行评估。
二、NAFTA2.0—由来及过程
NAFTA自签订起就毁誉参半，支持者认为其加深了北美地区经济一体化程度、增强了三国的市场竞争力；反对者批评其导致了收入分配不公平、环境污染、毒品犯罪以及美国收入水平下降等问题。随着全球化的推进，资本逐利的本性驱使投资转移至低成本地区，不断造成发达国家内部低端制造业岗位的流失。尤其在年金融危机后，美国国内反全球化情绪高涨，对NAFTA的抨击更是成为竞选时两党之争的必修课。年总统大选中，特朗普公开指责NAFTA，称是“美国历史上最烂的贸易协定”，攫取美国制造业工作岗位、造成墨西哥对美国严重的贸易不平衡。
特朗普上台后便迅速退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，搁置跨大西洋贸易与投资伙伴协定(TTIP)，并出台贸易政策议程，申明美国贸易政策的优先事项：通过贸易政策保障国家主权；严格执行美国贸易法；利用可用杠杆打开国外市场；重开贸易协定谈判，更好地维护美国利益……毫不避讳其贸易保护主义立场。此外，美国重谈NAFTA还有另外一层考虑——防止他国通过与加墨达成贸易协定获得免税进入美国市场的跳板。在此背景下，NAFTA重谈启动。
年5月18日，美国贸易代表莱特希泽依美国贸易促进法案要求就NAFTA重谈一事正式通知国会。7月美国贸易代表办公室公布重谈目标，内容涉及货物贸易、卫生及植物检疫措施、清关贸易便利化与原产地原则、技术壁垒、监管良治、服务贸易、数字贸易以及跨境数据流动、投资、知识产权、政策公开、国有企业、劳工、环境、反腐败、贸易救济、政府采购、中小企业、能源、货币以及一般规定等22个大项。8月重谈正式开始。在前两轮的谈判中，美国明确要求：加墨两国减少同美国贸易逆差；汽车产品必须使用不少于85%北美原产零部件才能享受原产地原则免税优惠，其中美国原产零部件占比不得低于50%；加墨两国政府采购案对美国公司开放市场；废除第19章反倾销反补贴贸易争端解决机制以及第11章投资者国家争端解决机制；引入“日落条款”，如无三国同意则5年后终结NAFTA协定。诸多“毒丸条款”一出，立即使谈判陷入僵局。到年9月30日三方公布美加墨协定内容为止，谈判持续13个月，进程迟缓。
首先，从谈判内容来看，重谈在升级轨道进展顺利而三方针对重修协议僵持不下。所谓升级轨道，意即对原有NAFTA协议中未能涵盖的不符合时下经济发展形式的内容进行补充升级，具体表现在：数字贸易、竞争政策、国有企业、反腐败以及中小企业等章节。三方很快就在这些内容上达成共识，并完成相关章节的谈判。然而在所谓的重修轨道，例如原产地原则、“日落条款”、政府采购以及争端解决机制等章节，自美国提出谈判条件起，加墨两国就开始躲闪拖延，合力抵制。在第六轮谈判中，加拿大变拖延为主动，要求美国重新审视关于北美原产汽车零部件占比的计算，并将美国公司研发投入也纳入原产地原则的计算之中；同时提议将美国排除在投资者-主权国争端解决机制之外，避免美国公司陷入与加墨两国政府的争端。但其立场遭到美国的否决。正是这些争议章节上的巨大分歧导致整个谈判进程屡陷僵局。
其次，就整个谈判速度来看，初期迟缓的谈判进程在后期突然加速。自第三轮谈判开始，三方在争议章节无法突破，导致原定在年底结束谈判的计划被打乱。进入年，面临7月墨西哥大选以及11月美国国会中期选举的压力，重谈面临的变数增多。从美国贸易代表公布的前七轮的谈判结果可知，从年8月第一轮谈判至年2月第七轮，三方仅完成对中小企业、竞争、反腐败、监管良治、出版管理、卫生检疫等6个非核心章节的谈判。七轮过后，三方谈判继续，但未公布谈判成果及细节。若按照原来的谈判速度来推算，三方至少需要1年的时间敲定剩余的协议内容。但在8月底，美国宣布已经与墨西哥达成初步框架协定。随后，三方经协商于9月底正式公布新协定内容。
最后，从三方的互动来看，谈判受多重外部干扰因素的影响。以NAFTA第19章争端解决机制为例，美国提出要以国内司法审查来取代NAFTA两国小组审议机制。对此，加拿大态度坚决：没有19章争端解决机制就没有新版NAFTA。加拿大对19章的坚持来自美加之间多年来在软木贸易上的纠纷。年，美国商务部对加拿大软木展开双反调查，认定加拿大政府为国内出口商提供不正当补贴，故对加拿大软木课以重税。此外，美商务部还介入波音对庞巴迪C系列客机的倾销诉讼，并于年底作出终裁，对庞巴迪收取巨额反补贴税。作为回击，加拿大随即终止了向波音公司购买18架超级大黄蜂战机的政府采购计划，并于年1月提请NAFTA第19章双反争端解决机制进行两国小组审议，同时就美国在反倾销和反补贴调查中屡次采用的计算方法和实施的贸易规则等向WTO提起广泛磋商请求。随后美国商务部对美国进口钢铝产品展开调查，并以维护国家安全为由，对美国进口的钢铁和铝产品分别征收25%和10%的关税，但给予加墨两国30天的暂时豁免权，并将视NAFTA重谈情况决定是否延长其豁免期限。加墨两国未对美国妥协，钢铝关税随之于6月份生效。截至目前，美国仍未撤销对加墨两国的钢铁及铝制品关税。
三、NAFTA僵局与破局动因分析(一)加墨偏重对NAFTA进行现代化升级；而美国借重谈实行贸易保护之实
加拿大外长方慧兰(Freeland)发表演讲称，NAFTA重谈需要体现加拿大价值与利益：解决因技术进步带来的经贸变革，更好享受数字革命成果；通过加强劳工保护、整合严格的环境保护规定、在新协议中涵盖性别平等的新章节、改革投资者国家争端解决机制；改革政府管理方式，为跨境贸易提供更多便利；为政府采购寻求更加开放的市场；保证专业技术人员跨境流动的自由；坚决捍卫NAFTA协定中关乎加拿大国家利益的条款，包括反倾销和反补贴税仅在正当授权之下合理实施、维护加拿大文化以及加拿大供应体系。墨西哥也随后公布重谈目标：保障北美地区整体竞争力、确保地区贸易更加包容有保障、充分利用21世纪经济发展机遇、提高北美地区投资与贸易的稳定性。从中不难看出加墨两国对NAFTA重谈的期许就是对25年前缔结的协定中不符合时下经济发展现实的部分进行局部修缮，加深三国经济联系。
然而美国的要求除升级之外，还有更大的目的：大修NAFTA，推行“美国利益优先”。通过美国先后公布的两份谈判目标可以看出，除了与加墨两国重谈目标契合的少数几个对NAFTA进行升级的议题之外，美国在原产地原则、争端解决机制、“日落条款”等争议章节的谈判条款明显是“要求加墨两国让渡已经享受了20多年之久的权益，而不回馈任何的让利”。NAFTA重谈是主权国而非公司之间的谈判，各国利益并非铁板一块，需考虑多方利益，因此两国很难对美国过分的谈判条款作出让步。
（二）美国国内多方利益纠葛，为加墨两国借力使力提供了条件
除了三方之间的分歧之外，美国内部的分歧更是加大重谈难度。具体来看，公众、利益集团以及国会等各方利益诉求均不同，造成了美国对外推行强硬的NAFTA重谈策略时阻力重重。
首先，公众对总统的当选及连任产生最基础最广泛的影响，因此总统处于个人政治利益的需要不得不
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